编者：2007年12月中旬，我国财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，国企利润上缴比例和方式的变动引起社会多方的热烈讨论。由天则经济研究所与百度财经主办的“国企利润、产权制度与公共利益高层论坛” 2月24日在百度公司举行。会议齐聚二十多位经济学界，法学界专家和社会活动家，从多个角度深度探讨剖析国企利润问题。中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授在论坛上做主题发言。

　　谢谢江平老师给我发言的机会。我也认为，财政部跟国资委出台这个文件代表着改革的方向，但改革还不彻底，需要进一步厘清改革思路、完善制度设计。我就此谈几点不成熟的想法。

　　第一点，国家股东向国有企业收取利润有助于真正理清国家参与的两类不同法律关系：私法关系(民事法律关系)与公法关系(行政法律关系)。过去国家参与的法律关系经常是混沌未开的，公权关系和私权关系经常被混淆在一起。1994年以来国家对国有企业采取的以税代利的做法抹杀了国家作为投资者(股东)的一般性，并以国家公权力的角色取代了国家的民事权利(包括股东权利)。今天我们重提国家股东的分红权，我个人认为是朝着彻底理顺法律关系的正确方向进步。在民事关系中，除了基于股东资格发生的股东权利关系，还有基于国家物权发生的债权关系(特许使用费用，如资源费)。这对于我们下一步大力建设社会主义法治国家，完善社会主义市场经济体制建设，推进社会主义民主政治有重要意义。

　　第二点，国家股东向国有企业收取利润有助于明确国有企业的盈利性。过去谈论国企定位的时候，有的垄断企业为了对抗竞争机制，就说自己是国有企业，是国家的化身;为了对抗消费者的权利，又说自己具有商事企业的一般性，也要赚钱，拒绝承担社会责任;为了对抗国家的分红权，又说自己是不具有盈利性。让换言之，垄断企业可以用不同的角色对抗消费者、对抗国家、对抗市场竞争。这次改革有利于明晰国有企业的营利性。一个企业具备不具备盈利性，一个重要的试金石不是它提供的商品或者服务是不是收费的、收费几何，而在于是不是将取得的利润分配于投资者。如果不分配于投资者，即使赚了钱也不是真正的商事企业。所以我个人认为这次分红权的提出有利于推动国有企业营利性方向的改革。这样的话，将来好多改革的决策思路就比较清晰了，而不会再像天我们的立法者面对一个四不像的企业而不知所措。

　　第三点，国家股东向国有企业收取利润有助于我们进一步思考国有企业产权关系的复杂性和多元化。国企产权关系不是双边关系，不是国家和企业这两方主体的关系，后面还孕育着广大人民群众13亿人民，还有国家的代理人。比如说国务院作为国家的代理人，需要国资委这样的代理人，国资委又需要代理人，比如国企的高管。一个国企的治理结构和产权结构动辄涉及到五、六方主体之间复杂的、多元的、多边的法律关系，而这个多边的法律关系实际是围绕代理链条展开的。十三亿人民本来可以直接开企业。大家说人民比较忙，就让国家代表吧。国家又不是自然人，那就让国务院代表吧。国务院又比较忙，就委托国资委代表国家监管国有企业、设立企业吧。可是，国资委又很忙，于是就委托国企高管从事企业的经营管理工作。所以现在好多国企的总经理说，比如说汇金公司下面控股的一些银行老总就说了，汇金公司代表国家行使股权，我高管也对国家利益负责，我也是代表国家投资者利益。为什么只有汇金公司才能代表国家行使股权呢?这些现象值得我们思考。今天的国家分红改革仅仅是缩短了国家和国有企业之间的法律距离和经济距离，下一步还得进一步缩短作为终极投资者和终极受益人的广大人民群众和国有企业，包括国有参股或者控股的企业之间的距离。既然明确了国有产权关系背后复杂的财产信托关系，明确了国家及相应代理机构只不过是受托人(TRUSTEES)和代理人(AGENTS)，广大老百姓才是受益人(BEINIFICIARIES)，我想这个改革还要进一步推进，包括股权行使过程民主化的问题，红利收取和使用的民主化问题，还有财政民主化问题。

　　第四点，国家股东向国有企业收取利润有助于完善竞争政策。一个是对于非国有企业的影响。许多民营企业也关注这次国企分红政策改革，他们认为我既要面对私营老板上交红利的压力，另外还得向政府缴纳税收，国有企业跟我从事同样的产业，你只需要交税，不需要交利润，你的生存压力比我小得多。所以，我认为国家股东向国有企业收取利润不仅仅意味着国家股东多了一份利润，更重要的是对于优化市场经济秩序，完善市场经济体制，塑造公有企业和民营企业公平竞争的环境也有间接的逻辑上的因果关系。当然，国家股东向国有企业收取利润对于国有企业竞争活力的增强也会有好处。我觉得国企高管非常欢迎这样一个改革。有压力才会有动力，特别是用人机制的完善要靠国企外在的压力推动。许多国有企业基本上存在冗员现象，要赶紧想办法解决。

　　第五点，国家股东向国有企业收取利润有助于人们进一步思考经济民主和国企的社会责任问题。如果国企承担社会责任的话，就应当杜绝暴利定价的政策。去年8月28号的时候中国法学会消费者权益保护法研究会联合中国消费者协会、北京市消协开了移动通讯资费改革研讨会，大家一致提出双改单，双向收费改成单向收费，取消漫游费，取消月租费，当地通话跟固话看齐。其中一个主要的背景就是，好多通讯专家对国有移动通讯公司在收取费用的时候成本核算是不清楚的，究竟漫游费花多少钱，现在中国没有一个专家能够说明白。大家就感到奇怪了，既然成本说不明白，怎么价格就出来了呢?所以，我个人认为，国家股东向国有企业收取利润有助于促使我们进一步思考国有企业的社会责任问题。如果真正是国有企业，就要承担社会责任，接受更多的价格管制，但现在还不是这样。移动通讯资费改革虽然有进步，总的来讲还是远远低于大家的期望值。另外一个相关问题是，既然国有企业可以为国家创造利润，我们反思一下老百姓的纳税负担可不可以降低?我个人认为一个和谐盛世应该是“轻徭薄赋”的社会，而不是“苛捐杂税”的社会。如果国有企业利润没收上来，国家要履行它公共服务的职责，必然会加重对人民的课税，例如为调控房价开征物业税。为调控房价而开征物业税的理论思路是错的：如果不增加现有业主税负，就不必开征;倘若增加业主税负，又违反了公平税负的精神。因为开发商和政府是房价过高的主要原因。调控的主要对象应当是地方政府和开发商。结果吃药的不是这两个主体而是广大的消费者，所以开药的方子出了问题。实际上，政府宏观调控房价可以有其他更好的、对民众利益伤害副作用更小的替代性措施。当然，国家为了提供公共产品，但是又没有钱，只能硬着头皮增加百姓税负。现在，国家股东既然向国有企业收取利润了，我们就可以依赖国有企业提供稳定的可靠的国家红利，广大老百姓的税收负担就应该进一步降低。

　　第六点，国家股东向国有企业收取利润有助于遏制内部人控制，完善公司治理，遏制公司内部的商业腐败。《政府采购法》要求政府包括国家机关、国有事业单位采购货物工程服务的时候要严格按照《政府采购法》进行公开招标采购，唯独国有企业使用公共资源，却在在采购大量的货物工程服务的时候没有强制的公开招标采购的法律要求，导致内部商业贿赂现象蔓延，包括去年中石化陈同海出问题，我想这不是偶然的。如果国家不分红的话，接着会有一百、一千个陈同海。给他们钱干什么，给他那么多资源和财富干什么?那么多国企的资源都在一个总经理的控制之下，又缺乏相应的道德和法律约束，这不是害他吗?为了保护国企高管，推行分红政策非常好。

　　下面我谈几点具体的建议。

　　第一，呼吁进一步推进所有国有企业的公司制改革，特别是多元化改革，积极推动国有企业的上市，纳入普通的公司法和证券法的约束轨道上来，好处是可以使国有企业包括改制以后的国有控股参股的企业可以和普通的民营企业一样，共享一个社会主义法治平台的巨大资源，节约我们国家股东的股权行使成本，节约立法者的成本，也节约在座的理论界的理论研究成本，否则的话好多国有企业是怪胎问题，怎么说也只能摸象的一个腿或者一个耳朵而已。在这个问题上地方国有企业怎么办，我个人认为也得纳入法治化轨道，集团公司整体上市必须在近两年之内赶紧推行结束。上梁不正下梁歪，上市公司快两千家了，为什么公司治理搞不上来，跟控制股东难以慎独自律有密切的关联。母公司按照行政权的纽带行使控制股东权利的话，上市公司的治理从根本上难以搞不。“股价一好遮百丑”。即使权宜之计能解决一时的问题，股价一旦不好老问题又出来了。一旦股价显现出它本来的市场面目。我个人认为国资委直接做国家股东的代理人参加股东会理论上说的清楚。但国资委本身也有对老百姓问责的问题。

　　第二，关于国有企业的透明化改革。退一步讲，如果国有企业可以不改制为公司法调整的规范意义上国有公司，我个人认为即使不改革，国有企业透明度也应高于上市公司，上市公司的股东只不过几万人，顶多十几万人而已，而国有企业的股东真正受益人投资者可是13亿人民，在这个意义上如果集团公司不改为真正的规范公司，应当出台一部国有企业透明法，规定国有企业定期公布年报、中报、季报甚至月报表，重大情况的还要像上市公司那样披露临时报表。对于150家央企的财务状况和经营状况我看资料是看不明白的，所以我个人认为一定树立一个理念，国有企业是最大的公众公司。最大的公众公司不是上市公司本身。在国有企业的投资者和权利人被虚化、被滥用、被“阉割”的情况下，我们必须重新认识国有企业的本质，强调国有企业作为全民企业的法律本质。

　　第三，制度设计的法制化、科学化和民主化的问题。刚才盛洪教授提到了为所有的国有企业分别都制定一部特别法律，我觉得这个观点是一定道理。如果为了节约立法资源，我觉得统一立法也不是不可以，将来会不会出现两种情况：一种情况是能够纳入普通公司法调整轨道的国有企业纳入公司法调整;另一种情况是无法纳入现代公司法调整的国有企业，可以考虑单独立法，可以为他们制定一部模板的法律，一部纯粹的国有企业管理法。但不管怎么样我个人认为制度设计的民主化是非常重要的，江老师特别提出了《物权法》和《劳动合同法》为什么受到老百姓的追捧，关键是上网征求意见了。而现在凡是涉及到国有企业，包括国有企业管理的好多部门规章几乎都没有实现上网征求意见。所以我个人认为既然法律制度是公共产品，既然设计制度所调整的对象是公众，国有企业的财富表现形式也是公共财富，所以我个人认为没有理由排斥制度设计的民主化问题。当然上网公开征求时，民众未必就提很多意见，真正有异议的可能也不多，但毕竟使得人民群众对立法过程和立法的公正性有信心。他们在想：我不关注，肯定会有人关注。既然有勇气把部门规章的立法草案拿出来征求大众意见，说明你主管部门没有私心，心怀坦荡，可能会考虑大局的利益。

　　第四，我们的国家股东应当界定为无表决权的优先股。从1993年开始，我就提这个建议。这有好几个好处，一是国资委省心，国家股东代理人省心。何必为表决权行使而操心呢，又私下和别人联合，今天跟二股东联络，明天跟三股东联络推翻第一股东，没有必要。二是免得国家股东代理人被别人拉拢，化解了道德风险问题。让其他的非国有股东之外的人按照他的持股比例享有充分的表决权吧。我个人认为智慧在民间，也有人讲学术在民间。有一点我认为商人的智慧比政府官员的智慧多。这也是为什么我们的主权财富基金投给黑石就失败的原因。官员可能不适合做出商业判断。三是国家股东既然不行使表决权，它可以投入巨大的人力和时间资源从事对于经营层和其他股东的监控活动。有问题的话直接以股东的名义对侵害人提起股东代表诉讼，如果能控制公司的话，公司直接就以自己的名义行使诉权。另外还有行使其他的剩余资产分配的权利等等，我个人认为无表决权优先股能够节约国家股东权的行使成本。

　　第五，分红的决策程序。在这一点上，存在股东会中心主义和董事会中心主义的选择问题。在美国都是董事会负责宣布股息红利，但在咱们国家的公司法中，股东会有权宣布决定分红政策，但董事会提交分红的方案。股利分配究竟是股东说了算，还是董事会说了算，我个人认为就目前阶段而言，还是应当坚持股东会决策比较好，还是坚持股东会中心主义。

　　第六，至于分红的利润多少。在分红的水准上，究竟是短期利益最大化好，还是长期利益最大化好，还是股东利益最大化好，还是公司利益最大化，这是永远都讨论不清的问题，没有一个回答是错误的，也没有一个答案是完全正确的，唯一的一个答案就是，这属于法律规定的适格决策者的商业判断问题。考虑到国有企业长期没有分红，我建议鼓励国有控股参股的公司推行积极的分红政策，如果国有企业管理层有充分的论据论证少分红更符合国家的产业政策，更符合全体股东最大利益的话，国有企业管理层要承担举证责任倒置的问题。大家说稳健的保守的分红政策行不行，我觉得原则上应当采取积极的分红政策。

　　第七，关于进一步完善国有独资公司的治理结构。现在国资委也在搞国有公司董事会试点，外部董事不同于独立董事，上市公司里的独立董事制度可不可以推广到国有企业董事会制度建设里面来，不一定只有国有企业老总和副部级待遇的人或者退休的领导同志才有资格去做国有企业的外部董事。如果下一步独立董事的问责机制、约束机制、激励机制解决了，独立董事也会发挥相应的作用。

　　第八，关于分红管理统一化的问题。我和张春霖先生一样，都反对把国家红利纳入国有资本经营预算的做法稳定化、制度化、规范化，还是应该纳入统一的公共预算，包括加快完善我们的社会保障制度，还有教育、文化、卫生的投入。这就可以有足够的资源建立覆盖城乡的社会保障和社会福利体系，当然技术论证我们还要进一步研究。我个人认为既然国家办了这么多国有企业，就必须使全体人民受益，包括降低税负，这块必须推行。美国总统布什都想降低税负，解决经济问题，我们从来就没有推出降低税负的立法。为了构建和谐社会，改善公共服务，建设服务型政府，我们必须迎头赶上啊。

　　第九，国有概念的清晰化要进一步完成。我一直认为国家所有、分级管理的中央企业与地方企业的划分逻辑有问题。既然是国家所有，就是全国13亿人民所有，为什么要地方国有呢。国有的就是国家所有，全国人民所有，是省有的就是省有，是城市所有就是城市所有。比如说我多年前去美国密西根大学访问研究时，我发现安娜堡市有一个美国邮局，特别写上(FEDERAL BUILDING)，就是“联邦的建筑”。美国邮局虽然在安纳堡市有个分支机构，但不是安娜堡市的财产，是联邦的财产。日本也是国有、市有，还有“町有”的概念。既然我们要构建和谐社会，以人为本，就应当使公有制和老百姓的距离拉的更近一点。所以我想进一步清晰国有的概念，可能既有探讨的价值，也有探讨的难度。恰恰因为如此，决定了我们学者肩负的重任是光荣的。

　　以上看法不一定正确，请在座的前辈和同仁批评指正。

　　(作者系中国人民大学商法研究所所长、博士生导师、教授)

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