编者：2007年12月中旬，我国财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，国企利润上缴比例和方式的变动引起社会多方的热烈讨论。由天则经济研究所与百度财经主办的“国企利润、产权制度与公共利益高层论坛” 2月24日在百度公司举行。会议齐聚二十多位经济学界，法学界专家和社会活动家，从多个角度深度探讨剖析国企利润问题。以下是中国政法大学终身教授江平在论坛上做的主题发言。
江平：对于这个问题我基本上是两个观点。第一个观点，从国有企业改革的历史进程来看，这个历史长河来看应该说国企上交利润是一个进步，也许可以说它是迟到的进步，但比过去的做法是一大进步。第二个观点，改革三十年来国有企业的改革从法律层面来说，应该说更多的是行政手段的改革，而不是法律手段的改革，从这个情况来看又可以看到国企的改革历史上形成不足的方面，人治的因素比较强，法治的因素比较弱，行政调控的手段比较强，法律调控的手段比较弱。
涉及到这么大一批国有财产它的法律地位我觉得离不开四个层次的变，第一个层次的变当然就是国家财产的地位、性质，谁来监管，谁来管理，我们可以看到很有意思的现象，宪法并没有讲到国家财产的所有人是谁，而在长期所形成的文件里只有一个《企业国有资产监督管理暂行条例》，这里明确讲了国家财产所有人是国务院和各级政府来代表，这就是国务院自己规定我就是国家财产的所有人代表，我来行使这个职能，这是个非常大的欠缺。直到刚刚通过的《物权法》里面才有了那么一句话，《物权法》四十五条讲了国有财产由国务院代表国家行使所有权，法律另有规定的依照其规定，也就是说从法律来说只有刚刚通过的《物权法》才讲了国家财产谁来行使所有人的地位，之前基本上是国务院文件来决定的。从这个意见我们就可以看出来，我们向来都是从国务院的文件来解决国家财产怎么管理，怎么监督，怎么上交利润等等，从这点就可以看出来是一个非常大的缺陷，全民所有者财产、大家的财产、公共的财产谁来行使居然没有一部人大或者人大常委会通过的法律确定，这就是长期以来我们所形成的对于国家财产的经营性的财产怎么行使，就是这么个历史过程。
这样一来我们又面临着法律上一个很大的困境了，到底什么是由法律规定，什么由法规规定，而长期改革开放以来比较强调在改革方面，尤其在国企改革方面灵活性更多的用行政法规的手段，这样就会面临到底搞一个国有资产法，跟《国有资产管理条例》有什么区别，过去说成熟了搞法，不成熟搞条例，这是长期以来形成的，只要没成熟就用条例，到现在仍然是《国有资产监督管理条例》，而国有资产法到现在还拿不出来。国有资产法这次讨论的问题很多，到底谁是行使管理、监督，现在还有上交利润、经营等等，能不能把经营权、管理权、监督权都集中在一起，怎么办，涉及到全国人大在国有资产里的地位如何，这个问题到现在仍然是争论的核心，有法和只有国务院条例究竟有什么区别，也许有人认为没有法不是已经有条例了，更方便。
虽然《立法法》也讲了哪些必须是法律，哪些可以是国务院条例，但实践中没有起多少作用，国务院的规定就是最高的决定，像现在这样的问题也是，国企利润要上交也是国务院的通知下来就实行了，现在有一个很有意思的现象，一旦到法律了就变成全民争论了，《劳动合同法》搞了十多万条意见，《物权法》有这么多的意见，但是一到国务院拿出来文件不要经过那么大范围讨论，一通过就行了，所以从效率来看可能又会形成国务院的通知、决定作为法规效率很高，没有那么多争议，也就形成了国企改革缺乏群众性的讨论，群众性的基础，《物权法》为什么有不同意见，大家都表现出来了，《劳动合同法》再有不同的意见都表现出来了，现在这么一个国有企业利润上交的比例10%、5%，从国务院来说没有必要全面征求意见，国务院会议讨论以后就可以决定。但是国有企业是全民的财产，涉及的全民的利益，上市公司要那么高的透明度，而国有独资控股公司却最封闭了，其实他的公众透明度恰恰应是最高。
第二个问题，国有资产收益的收入和分配，这个问题当然也是大家都很关心的了，既然都是全民的财产，这些财产国家预算里面怎么支出，这个从法律来看《预算法》里明确规定了，如果说国家财产的管理监督是国资委，国家财产的收入和支出是财政部，这个问题过去一直都不明确。在国务院的国有资产监督管理条例里面没有一个字讲到财政部，这可能也反映了中国的部门利益，国家财产所有权是政府行使的，而刚刚出来的文件倒非常明确了，国有企业作为全民所有制的财产收入是交财政部，这又面临一个很重要的概念，中国至今没有国库法，预算并不等于国库，预算不光说国家财产怎么支出，怎么收入，但国库的地位得有，这么大的全民财产，这么多的国家财产，这个国库是谁，谁来决定这个国库的财产代表?我们始终没有，只有《预算法》，没有国库法，所以在这个意义上说这次虽然这么写了，要纳入国家预算，按照《预算法》，但是我们在国库的问题上仍然不明确。
《预算法》里在这个问题上曾经写了，预算收入包括几类，第一类是税收收入，第二类是依照规定应当上交的国有资产收益，《预算法》在这点上很用心良苦，税收是法律规定的，而国有资产的收益加了一个限制词，依照规定应当上交的国有资产收益，依照谁的规定呢?问题又来了，不是法律，是国务院，甚至部门就可以告诉你这个是应当上交的，那个是不应当上交的，可以说三十年来哪些国有企业上交就按照规定，这个规定太笼统了，不是法律规定，而是政府规定甚至部门规定，所以《预算法》仍然留了任意性，行政权利的任意性太大，预算在任何国家都是最公开的，预算应该在议会通过，预算里的每一笔收入支出都应该向国会报告和纳税人报告，但是从我们国家来说恰恰这一点不是硬约束而是软约束的。
某种意义上也可以说既然你是国家财产，既然你是国家财政收入，既然你是全民的财产它就具有公共财产性质，公共收益性质，公共支出性质，而这种公共的财产、公共的收入、公共的支出必须要有一个非常透明、严格的法律程序，而在这点上我们这么多年来都没有真正进入一个严格的预算程序，现在把它纳入预算算是一个迟到的开始，但终究进入了程序。
第三个问题，国有企业利润上交涉及到的是国有企业也是作为公司的形式出现，它在这部分的利润作为企业利润上交，作为企业利润的形式决定的，首先应该看到我们国家的《公司法》是统一的《公司法》，这是一个非常重要的特征，
现在有许多国有企业已经改制，但却不按法办事，公司涉及一是治理结构，一是资本经营。虽然我们在《公司法》里有专门的一节讲了国有独资公司，但里面只讲了国有独资公司是在《公司法》里面国有独资的如何管理它的特殊形式，国有独资公司没有股东会，权限如何，是这个特殊规定，而我们翻一翻《公司法》里涉及到财务制度的是统一的，这点一定要特别强调，《公司法》里关于财务制度的统一在公司财务会计里面没有任何例外，适用一切公司，包括国有独资公司，而公司财务制度在这儿写的很清楚，公司分配当年税后利润的时候应当提取利润的10%作为公司的法定公积金，《公司法》利润公积金累计超过了公司注册资本50%就不用提取了，公司的法定公积金不足以弥补以前亏损的还可以再提取法定公积金以前，先用当年的利润弥补亏损，还特别讲到公司从税后利润提取法定公积金以后经股东会或者股东大会决议，还可以从税后利润提取任意公积金，税后利润，利润完了该扣的法定公积金、资本公积金、任意公积金再弥补亏损，还有就是分红，股东分红，这个规则是统一的，所以从这个意义上我们可以说国有企业在现有这样一个上交利润的制度，现在国务院刚刚发了通知，原来跟《公司法》的公平是违背的，或者我们国家国有企业长期以来根本没有按照《公司法》所规定的作为现代公司应有的财富制度是违背的，这是我看到的现在很大的问题。市场经济地位应当是平等的，为什么国资民资外资都是投资，但在资本收益制度中却不平等呢?这显然不合理，也不合法。
第四个问题，当然就是涉及到国有企业的垄断地位问题。《反垄断法》出来的时候这个问题也引起了激烈的争论，究竟什么是国家垄断，什么是行业垄断，什么是行政垄断，这三个怎么划分，当然现在我们可以说国家垄断是法律允许的，任何国家都有专卖、专营，我们有《烟草专卖法》，这没有问题，行政垄断现在法律写出来了反对，包括地方的行政或者部门的行政，什么叫行业垄断呢?行业垄断在《反垄断法》的有关条文里虽然讲了国家垄断是可以的，法律允许，但是在行业部门里也应该注意有哪些问题，这个问题在《反垄断法》有关的条文里特别讲了。
不能否认我们国家改革开放近一段期间里有一个特殊的现象，这应该放在历史的过程中去考量，这就是我们的国有企业确确实实不是一般的企业经营，有的时候在这些行业里，包括石油、电力、交通运输要考虑到国家控制市场经济不要涨价过多等等，它既有垄断利益的一面，也有政策性赔钱的一面，这个应该从历史上客观来看。像火车票完全按照市场经济恐怕有问题，你说它是垄断也是垄断，但垄断里面既有垄断利益的一面，也有垄断方面国家赔的一面，我觉得不能把除了刚才所讲的行业里面仅仅看做是垄断的利益，也包含了由于国家控制所形成的特点。我们国家现有法律里面真正讲到国家垄断的实际只有一个烟草专卖，因为烟草有个专门的《烟草专卖法》，像铁路、石油、电力哪个文件里面讲了国家完全控制，只能够国家经营，不允许其他人经营，甚至现在军工业也没有明确规定军工完全国家垄断，一点不允许有民营经营的东西，从这个意见来看我们可以说在中国现在国家垄断和行业垄断仍然有不分的地方，一个是包含了市场经济仍然有很多不完善的地方，另一个是国家在国民经济命脉的地方仍然怕造成通货膨胀或者其他原因，正是在这样一个情况之下形成了现在市场里价格很多的扭曲，用行政办法控制这个价格当然有它好的一面，也有不足的一面。
国有企业上交利润到了历史新的起点，盛洪同志说了，开始利改税，原来的利润全部上交，后来利改成税了，很多都是以税的形式出现，当初在七届人大搞《烟草专卖法》的时候给我的信息吓了一大跳，说烟草行业没利润，都上交了，变成税的形式上交了，可能那时候都按税的方式上交，有的国有企业税很重，税负跟民营企业不一样，跟三资企业也不一样，现在税负都一样了，大家的税负平等了，利润怎么办呢?利润该交的要改。为什么规定三类：一类交10%，一类交5%，另一类暂免三年。这只能说国家作为股东用行政手段一刀切的办法，但从试行角度看总是前进了一步。
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